Zpolicejnění a sovětizace státního zastupitelství

Občas se uvažuje o rušení vrchních soudů a státních zastupitelství. Zrušení vrchních státních zastupitelství navrhla roku 2013 vláda Petra Nečase v návrhu zákona o státním zastupitelství. Dnešní čtyřstupňová soustava soudů a státního zastupitelství – okresní, krajské, vrchní a Nejvyšší - vznikla již v monarchii. Až roku 1950 byly vrchní zemské soudy zrušeny a Nejvyšší soud přesunut z Brna do Prahy z důvodu penzionování režimu nepohodlných soudců. Roku 1969 se obnovila čtyřstupňová soustava. Pod československým Nejvyšším soudem vznikly dva nejvyšší soudy republik. Po rozdělení Československa se republikový nejvyšší soud přejmenoval na Vrchní soud v Praze pro Čechy a 1996 vznikl Vrchní soud v Olomouci pro Moravu a Slezsko.

Většina řízení začíná u okresních soudů, odvolání řeší soud krajský. Věci méně obvyklé začínají u soudů krajských a odvolání řeší vrchní soud. Jako je dobrý lékař, který určitou věc operuje často, i soudce získá zkušenost opakováním určitých sporů.

Zrušení vrchních soudů a státních zastupitelství má smysl, budou-li všechny případy začínat u všech okresních soudů. To však odbourá specializaci soudců a státních zástupců v závažných věcech, jež se v okrese vyskytují řídce. Proto bývalý ministr spravedlnosti Jiří Pospíšil uvažoval o tom, že místo dvou vrchních soudů bude utvořeno 8 či 14 soudů a státních zastupitelství, které se sice budou jmenovat okresní, ale s krajskou působností, a jež budou řešit věci, které dnes v prvním stupni soudí krajský soud. Než jít cestou kočkopsů, tedy krajských soudů co do působnosti, ale okresních podle názvu, je lepší přenést z krajských soudů na všechny okresní soudy spory, u nichž to lze, a pro zbytek ponechat zmenšené prvoinstanční úseky krajských soudů. Pak nevznikne spor, co má řešit skutečný okresní soud a co okresní soud pro celý kraj. Specializovaná prvoinstanční agenda se nechá kraji a zachovají se vrchní soudy.

Občanovi nic nepřinese, když se tabule vrchního soudu a státního zastupitelství zahodí a jeho soudci se přesunou na krajský soud, jinak budou dělat to samé. Krajský soud se rozdělí na krajský soud, který se tak bude jmenovat a bude řešit odvolání, a na soud s působností pro kraj řešící prvoinstanční věci, ale s názvem okresní soud. Jen se nebude moci věřit názvům – některý soud s působností krajskou se bude jmenovat okresní. Navíc žádný okresní soud v sídle krajského soudu dnes nemá ve své budově dostatečné prostory, aby se k nim mohl přesunout prvoinstanční úsek krajského soudu. Tento úsek by stejně zůstal ve stávajících budovách, jen s jinou cedulí. Zrušení vrchních soudů a státních zastupitelství si vyžádá náklady na realizaci a přitom nezrychlí soudní řízení. To umožní až jednodušší procesní předpisy. Zastánci rušení vrchních soudů tvrdí, že odpadnou spory o to, co má řešit v prvním stupni okresní a krajský soud. Pokud však budou zřízeny nové okresní soudy s krajskou působností, tyto spory neodpadnou. Budou se nově vést mezi normálním okresním soudem a okresním soudem pro celý kraj.

Návrh na zrušení vrchních státních zastupitelství a ponechání vrchních soudů vychází z pochopení situace, že změna ústavy, která je nutná pro změnu soudní soustavy, je obtížná. Státní zastupitelství však může být reorganizováno pouhým obyčejným zákonem. Státní zastupitelství by však opustilo organizaci soudů jako určující pro analogickou organizaci státního zastupitelství. To, že u soudu působí totožné státní zastupitelství a ne jiné, pokud právní předpis nestanoví jinak, je zásada, kterou přinesl zákon o státním zastupitelství z roku 1993. Zákon vyjádřil ideu, že organizace státního zastupitelství je závislá na organizaci soudů, jako funkčně nejbližších orgánů. Návrh na zrušení vrchních státních zastupitelství je průnikem zájmu policie, která nemá vrchní (zemský) stupeň, přizpůsobit organizaci státního zastupitelství celostátním útvarům policie. Policie by raději, aby celostátní útvary (Útvar pro odhalování organizovaného zločinu, Útvar odhalování korupce a finanční kriminality) nemusely kooperovat se dvěma vrchními státními zastupitelstvími. Návrh vychází vstříc požadavkům policie a popírá dlouhodobou snahu vázat statutární poměry státního zastupitelství analogicky na soudy, pokud není z povahy věci nutný odlišný přístup. Jde o zpolicejnění organizace státního zastupitelství.

Navíc výrazně mocensky posílí Nejvyšší státní zastupitelství, které získá působnost vrchních státních zastupitelství, a dohled nad činností krajských státních zastupitelství. Přitom zákon o státním zastupitelství roku 1993 cíleně zrušil princip monokracie prokuratury, kdy generální prokurátor mohl dávat závazné pokyny v jakékoliv věci jakémukoliv prokurátorovi. Tento princip byl v komunistických zemích zaveden po vzoru stalinské sovětské prokuratury, která byla nástrojem kontroly ústřední komunistické moci nad formálně decentralizovaným sovětským systémem různých stupňů místní vlády v čele s volenými radami (sověty). V rámci odsovětizace systému veřejné žaloby zákon z roku 1993 rozdělil soustavu státního zastupitelství do čtyř oddělených stupňů s tím, že umožnil výkon dohledu vyššího stupně státního zastupitelství jen nad bezprostředně podřízeným. Nejvyšší stání zástupce tak mohl ovlivnit činnost vrchních státních zastupitelství, ale ne nižších. To byla reakce nového demokratického státu proti obrovskému soustředění moci u bývalého generálního prokurátora. Zrušením vrchních státních zastupitelství by se nejvyšší státní zástupce postavení generálního prokurátora přiblížil. Neboť by mohl řídit působnost Nejvyššího státního zastupitelství a v rámci dohledu bude moci výrazně ovlivňovat činnost krajských státních zastupitelství. To je sovětizace naší veřejné žaloby za situace, kdy není zavedena odpovědnost nejvyššího státního zástupce jako součásti výkonné moci demokraticky legitimovanému orgánu moci v parlamentní demokracii – Parlamentu. Takovou odpovědnost měl dřívější generální prokurátor, byť byla do roku 1989 formální, ale po demokratickém zvratu již byla reálná. Pro demokratický stát je nebezpečné posilovat mocenské orgány bez demokratické kontroly. I u soudů, které jsou nezávislé na parlamentu i výkonné moci, působí jako projev demokracie systém porot nebo laických přísedících. Ale kde je demokratická vazba státního zastupitelství na lid jako suveréna ve státě? Zde lze vzpomenout Hayekova varování před libovůlí veřejných autorit: „Stále širší a širší pravomoci jsou svěřovány novým autoritám, které aniž by byly vázány pevnými pravidly, mají téměř neomezenou libovůli...“.

Hodno kritiky návrhu zákona o státním zastupitelství je i to, že zrušení vrchních státních zastupitelství je spojeno s jejich nahrazením novými pobočkami Nejvyššího státního zastupitelství, kde bude působit část státních zástupců a dokonce za vyšší plat, přitom budou dělat to samé. Uvedené ustanovení může být spojeno se stejnými důsledky jako změna organizace justice roku 1950, která se využila k odstranění totalitnímu režimu nepohodlných soudců. I se zřízením nových poboček Nejvyššího státního zastupitelství mohou být dosavadní státní zástupci, kteří budou v oblibě držitelů moci ve státním zastupitelství, odměněny povýšením, zatímco neoblíbení budou přeloženi.

Parlamentní demokracie je založena na odpovědnosti vládní složky výkonné moci parlamentu, u nás Poslanecké sněmovně. Naše ústava do vládní složky výkonné moci řadí státní zastupitelství. Z ústavy plyne, že vláda je i za činnost státního zastupitelství odpovědna Poslanecké sněmovně. Nástroje kontroly Poslanecké sněmovny nad činností vládní složky výkonné moci jsou různé. Poslanci mohou podávat na členy vlády interpelace, ale mohou tyto věci projednávat i na plénu Poslanecké sněmovny nebo ve svých výborech. Poslanecká sněmovna nemůže uložit závazně orgánu výkonné moci, jak má určitou věc řešit, ale může přijmout nezávazné usnesení, kterým něco doporučí či vyjádří názor na věc. Všechny státní orgány musí v demokracii unést veřejnou kritiku jako součást demokratického státního režimu. K veřejné kontrole patří i projednávání věcí veřejného zájmu v parlamentu. To platí i vůči státnímu zastupitelství. Státní zastupitelství nemůže mít nadměrné pravomoci, které by jej stavělo na pozici čtvrté moci ve státě, bez odpovědnosti. Volání po zrušení kontroly policie a státního zastupitelství ze strany volených představitelů je volání po policejním státě.

Ústavně právní výbor Poslanecké sněmovny již dříve projednával kauzu katarského prince i situaci, kdy Nejvyšší státní zastupitelství odňalo trestní stíhání Jiřího Čunka nepříslušnému Okresnímu státnímu zastupitelství v Přerově a přikázalo ji Okresnímu státnímu zastupitelství v Jihlavě. Ústavně právní výbor si vyslechl i vyjádření tehdejší nejvyšší státní zástupkyně Renaty Vesecké, která se nebála před poslanci hájit rozhodnutí svého úřadu. Státní zástupce si musí být vědom, že disponuje veřejnou mocí a že nakládání s mocí podléhá kontrole. Státní zastupitelství není v používání jemu svěřené části výkonné moci neodpovědné. Ani zákon nemůže zrušit ústavní odpovědnost vládní části výkonné moci Poslanecké sněmovně. Pokud orgán výkonné moci není schopen či ochoten legitimně zdůvodnit svá mocenská rozhodnutí, vystavuje se podezření, že není schopen svou činnost důvěryhodně obhájit. V takovém případě v parlamentní demokracii nastupuje otázka, zda může vláda unést odpovědnost za orgány výkonné moci, které neunesou veřejnou kontrolu.

Je nutné respektovat ústavu a její zařazení státního zastupitelství do vládní části moci výkonné. Přičemž vládní část výkonné moci podléhá principu odpovědnost Poslanecké sněmovny. Obyčejný zákonodárce nemůže oddělit státní zastupitelství od Ministerstva spravedlnosti a tím i od politické odpovědnosti vlády za činnost státního zastupitelství Poslanecké sněmovně, aniž by byly nastaveny jiné mechanismy demokratické kontroly užívání veřejné moci. Jinak jde o tunelování ústavy obyčejným zákonem. Nezmění-li se ústavní zařazení státního zastupitelství, je nutné umožnit mechanismy, které umožní odpovědnost vlády za činnost veřejné žaloby.

Jsme v době, kdy je v zájmu mediálních kampaní snaha obětovat určité hodnoty. Bylo tomu tak ve Spojených státech amerických po 11. září 2001, kdy se za Bushovy vlády prosazoval názor, že boj proti terorismu musí být veden i za cenu nedodržování práv garantovaných ústavou, proto byla zřízena věznice na Guantanamu, což je formálně kubánské území pronajaté USA mimo jurisdikci civilních amerických soudů. Ovšem je správné odmítnout snahy, že účel světí prostředky, v rámci protikorupční kampaně u nás. Boj za svobodu a právo je trvalý a demokratická kontrola zákonnosti činnosti výkonné moci, včetně policie a státního zastupitelství, je nutná. Náš režim vznikl v listopadu 1989 v boji za vládu volených, svobodu a právní stát. Tyto hodnoty musí být nadřazeny různým kampaním.

Obranou proti zneužití moci je zachování čtyřstupňové soustavy státního zastupitelství. Pokud má být posílena nezávislost státního zastupitelství na Ministerstvu spravedlnosti a nebude změněno ústavní zařazení státního zastupitelství do vládní složky výkonné moci, je správné posílit i odpovědnost státního zastupitelství jako součásti moci výkonné:

1. Nejvyšší státní zástupce by měl být povinen odpovídat na písemné interpelace při porušení zákona státním zastupitelstvím.

2. Pokyny vyššího státního zástupce při dohledu nad podřízeným státním zastupitelstvím by měly být písemné, odůvodněné a součástí trestního spisu, aby se s nimi mohla seznámit obhajoba a v následném řízení před soudem i soudce.

3. Státní zastupitelství musí nést právní odpovědnost za své nezákonné jednání, včetně náhrady škody a omluvy poškozeným jeho nezákonným postupem.

 

Odborný článek: Postavení státního zastupitelství. Trestní právo 4/2012, ISSN 1211-2860, s. 14-24.